Wiki source for ZmianyPE2011Definicje
==== Zmiany PE 2011 - definicje szczególne dla ciepłownictwa ====
== zawarte w rozdziale o zaopatrzeniu w ciepło ==
>>//Prof. Dr. iur. [[WojciechLisiewicz Wojciech Lisiewicz]]
[[http://www.fh-schmalkalden.de/ FH Schmalkalden]]
stan prawny i faktyczny - luty 2011 r.//>>
Następujące pojęcia powinny otrzymać definicje szczególne na potrzeby ciepłownictwa. Mogłyby one obowiązywać wyłącznie w rozdziale poświęconym wyłącznie ciepłownictwu lub w odrębnej ustawie o zaopatrzeniu w ciepło:
1) ciepło
2) koszty uzasadnione
3) zwrot kapitału
4) system ciepłowniczy
5) działalność ciepłownicza
6) przedsiębiorca ciepłowniczy
itd.
((1)) Ad. 2
W przypadku regulacji cen ciepła bazującej - co do zasady - na formule kosztowej, centralne znaczenie w ustawowej konstrukcji systemu regulacyjnego będzie miała - podobnie jak dotychczas - definicja //kosztów uzasadnionych//. Praktyka regulacyjna od roku 1998 wskazuje na znaczne trudności interpretacyjne obowiązującej w chwili obecnej definicji. Szereg sporów i rozbieżnych pozycji przyjmowanych przez oddziały URE, przedsiębiorstwa i ekspertów wskazują, że obowiązująca definicja nie jest optymalna.
Zarówno doświadczenia wynikające ze stosowania obowiązującej definicji kosztów uzasadnionych jak i oczekiwania wobec regulacji kosztowej w przyszłości nakazują poświęcić tej definicji szczególną uwagę. Z jednej strony formuła //kosztów uzasadnionych// wymaga wystarczająco elastycznego ujęcia problematyki kosztów działalności ciepłowniczej w ustawie po to, aby odzwierciedlała ona rzeczywistość. Warunki działalności ciepłowniczej podlegają ciągłym zmianom i bardzo trudno byłoby stworzyć jedyny słuszny, zamknięty katalog pozycji kosztowych, które miałyby być uwzględniane w taryfach przedsiębiorstw. Oznacza to zatem, iż konieczne jest co do zasady pozostanie przy definicji sformułowanej przy pomocy klauzuli generalnej, która przy pomocy niedookreślonych pojęć prawnych wskaże, jakim kryteriom muszą odpowiadać poszczególne pozycje kosztowe kalkulacji taryfy, aby były one kosztami uzasadnionymi.
Z drugiej jednak strony doświadczenia w zakresie tworzenia i zatwierdzania taryf dla ciepła pokazały, iż klauzula generalna co do zasady prowadzi do sporów interpretacyjnych.
Z powyższego wynika, że optymalne rozwiązanie legislacyjne w zakresie definicji //kosztów uzasadnionych// powinno przyjąć następujący kształt:
1) klauzula generalna stanowiąca obowiązującą obecnie definicję //kosztów uzasadnionych// ({{pu przepis="art. 3 pkt 21) PrEnerg"}}) zostanie zoptymalizowana,
1) do ustawy zostanie wprowadzona delegacja ustawowa, która umożliwi sprecyzowanie klauzuli generalnej w rozporządzeniu taryfowym,
1) rozporządzenie uściśli definicję ustawową (czyli poprawioną klauzulę generalną) przy pomocy otwartego katalogu pozycji kosztowych, które bezspornie stanowią koszty uzasadnione w rozumieniu ustawy.
Katalog zawarty w rozporządzeniu może być w razie potrzeby odpowiednio dostosowany do potrzeb zmieniającej się rzeczywistości, ponieważ zmiany rozporządzenia wymagają mniej złożonej procedury prawodawczej (wewnątrz Ministerstwa Gospodarki). Katalog otwarty ("w szczególności ...") nie ma wprawdzie od strony normatywnej jakości definicji dużego znaczenia, pozwoli on jednak obniżyć nakład pracy u regulatora oraz w przedsiębiorstwach ciepłowniczych w zakresie pozycji kosztowych, które w rozporządzeniu zostaną uznane za "bezproblemowe".
Sama klauzula generalna definicji //kosztów uzasadnionych// w zakresie zaopatrzenia w ciepło powinna otrzymać następujące brzmienie:
<<**koszty uzasadnione** - koszty realizacji przez przedsiębiorcę ciepłowniczego zobowiązań wynikających z prowadzonej przez niego działalności ciepłowniczej, jeśli są one planowane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki w warunkach sprawnie działającego rynku; kosztami uzasadnionymi są w szczególności, koszty przewidziane w rozporządzeniu, o którym mowa w art. [...] ustawy;
<<Proponowana definicja stanowi znaczne uproszczenie wobec obowiązującego dotychczas stanu prawnego. Nie odwołuje się ona do całego szeregu pojęć nieokreślonych i stworzonych wyłącznie na potrzeba prawa energetycznego w 1997 roku (//sposób ekonomicznie uzasadniony, zachowanie należytej staranności, ochrona interesów odbiorców//), natomiast wprowadza do definicji znane powszechnie w orzecznictwie polskich sądów pojęcie prawidłowej gospodarki, które to implikuje ekonomiczną zasadność danych kosztów. Ponadto jednak proponowana definicja idzie krok dalej i podaje punkt odniesienia dla zasad prawidłowej gospodarki - jest nim sprawnie działający rynek. Zgodnie z nowym brzmieniem definicji koszt jest kosztem uzasadnionym tylko wtedy, gdy przedsiębiorca postępuje tak gospodarnie, jak przedsiębiorca dążący do zapewnienia przedsiębiorstwu trwałego bytu w warunkach sprawnie funkcjonującego rynku. Oznacza to, że z jednej strony miarą działania nie może być rabunkowe eksploatowanie przedsiębiorstwa bez perspektywy na przyszłość (dekapitalizacja majątku jest w chwili obecnej równie powszechnym jak i niepokojącym zjawiskiem w ciepłownictwie). Z drugiej strony przedsiębiorca ciepłowniczy, który nie posiada na danym lokalnym rynku znaczącej konkurencji innych sposobów ogrzewania (czy to z racji braku faktycznych możliwości ich zastosowania czy to w wyniku znacznej różnicy w cenie na korzyść ciepła systemowego) nie może generować kosztów wyższych, niż potrzebne, ponieważ w wypadku sprawnie działającego rynku nie mógłby sobie na generowanie takich kosztów pozwolić.
W ten sposób proponowana definicja eliminuje nieścisłości brzmienia definicji obowiązującej dotychczas - "zachowanie należytej staranności skierowanej na (...)" - odwołującej się do pojęcia związanego z jakością działalności ("należyta staranność"), czyli niejako jej przymiotu - podczas gdy w dalszej części przymiot ten ma "zmierzać" do ochrony odbiorców. Ponieważ tylko samo działanie może zmierzać do określonego celu, a nie jego jakość, definicja ta jest problematyczna.
Z drugiej strony definicja proponowana odwołując się do mechanizmu rynku (nie dowolnego - rynku sprawnie funkcjonującego) jako miary słuszności działania przedsiębiorcy jest istotnym krokiem do realizacji założeń polityki energetycznej Polski, zgodnie z którymi kształtowanie cen ciepła ma docelowo odbywać się według metod rynkowych (Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, pkt 6.1. (str. 22) oraz pkt 6.3. (również str. 22) z dnia 10 listopada 2009 r.). O ile trudne może być natychmiastowe przejście do cen ciepła ustalanych wyłącznie rynkowo, tak konieczne jest oparcie ochrony odbiorcy przynajmniej o wzorce rynkowe, do których odnosi się proponowana definicja. Mechanizmem niezgodnym z założeniami polityki energetycznej jest natomiast odniesienie do dobra odbiorcy weryfikowanego urzędowo w postępowaniu administracyjnym.
----
[[ZmianyRegulacjiCieplownictwa2011 powrót do strony głównej]] artykułu o zmianach w regulacji w 2011 roku
== zawarte w rozdziale o zaopatrzeniu w ciepło ==
>>//Prof. Dr. iur. [[WojciechLisiewicz Wojciech Lisiewicz]]
[[http://www.fh-schmalkalden.de/ FH Schmalkalden]]
stan prawny i faktyczny - luty 2011 r.//>>
Następujące pojęcia powinny otrzymać definicje szczególne na potrzeby ciepłownictwa. Mogłyby one obowiązywać wyłącznie w rozdziale poświęconym wyłącznie ciepłownictwu lub w odrębnej ustawie o zaopatrzeniu w ciepło:
1) ciepło
2) koszty uzasadnione
3) zwrot kapitału
4) system ciepłowniczy
5) działalność ciepłownicza
6) przedsiębiorca ciepłowniczy
itd.
((1)) Ad. 2
W przypadku regulacji cen ciepła bazującej - co do zasady - na formule kosztowej, centralne znaczenie w ustawowej konstrukcji systemu regulacyjnego będzie miała - podobnie jak dotychczas - definicja //kosztów uzasadnionych//. Praktyka regulacyjna od roku 1998 wskazuje na znaczne trudności interpretacyjne obowiązującej w chwili obecnej definicji. Szereg sporów i rozbieżnych pozycji przyjmowanych przez oddziały URE, przedsiębiorstwa i ekspertów wskazują, że obowiązująca definicja nie jest optymalna.
Zarówno doświadczenia wynikające ze stosowania obowiązującej definicji kosztów uzasadnionych jak i oczekiwania wobec regulacji kosztowej w przyszłości nakazują poświęcić tej definicji szczególną uwagę. Z jednej strony formuła //kosztów uzasadnionych// wymaga wystarczająco elastycznego ujęcia problematyki kosztów działalności ciepłowniczej w ustawie po to, aby odzwierciedlała ona rzeczywistość. Warunki działalności ciepłowniczej podlegają ciągłym zmianom i bardzo trudno byłoby stworzyć jedyny słuszny, zamknięty katalog pozycji kosztowych, które miałyby być uwzględniane w taryfach przedsiębiorstw. Oznacza to zatem, iż konieczne jest co do zasady pozostanie przy definicji sformułowanej przy pomocy klauzuli generalnej, która przy pomocy niedookreślonych pojęć prawnych wskaże, jakim kryteriom muszą odpowiadać poszczególne pozycje kosztowe kalkulacji taryfy, aby były one kosztami uzasadnionymi.
Z drugiej jednak strony doświadczenia w zakresie tworzenia i zatwierdzania taryf dla ciepła pokazały, iż klauzula generalna co do zasady prowadzi do sporów interpretacyjnych.
Z powyższego wynika, że optymalne rozwiązanie legislacyjne w zakresie definicji //kosztów uzasadnionych// powinno przyjąć następujący kształt:
1) klauzula generalna stanowiąca obowiązującą obecnie definicję //kosztów uzasadnionych// ({{pu przepis="art. 3 pkt 21) PrEnerg"}}) zostanie zoptymalizowana,
1) do ustawy zostanie wprowadzona delegacja ustawowa, która umożliwi sprecyzowanie klauzuli generalnej w rozporządzeniu taryfowym,
1) rozporządzenie uściśli definicję ustawową (czyli poprawioną klauzulę generalną) przy pomocy otwartego katalogu pozycji kosztowych, które bezspornie stanowią koszty uzasadnione w rozumieniu ustawy.
Katalog zawarty w rozporządzeniu może być w razie potrzeby odpowiednio dostosowany do potrzeb zmieniającej się rzeczywistości, ponieważ zmiany rozporządzenia wymagają mniej złożonej procedury prawodawczej (wewnątrz Ministerstwa Gospodarki). Katalog otwarty ("w szczególności ...") nie ma wprawdzie od strony normatywnej jakości definicji dużego znaczenia, pozwoli on jednak obniżyć nakład pracy u regulatora oraz w przedsiębiorstwach ciepłowniczych w zakresie pozycji kosztowych, które w rozporządzeniu zostaną uznane za "bezproblemowe".
Sama klauzula generalna definicji //kosztów uzasadnionych// w zakresie zaopatrzenia w ciepło powinna otrzymać następujące brzmienie:
<<**koszty uzasadnione** - koszty realizacji przez przedsiębiorcę ciepłowniczego zobowiązań wynikających z prowadzonej przez niego działalności ciepłowniczej, jeśli są one planowane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki w warunkach sprawnie działającego rynku; kosztami uzasadnionymi są w szczególności, koszty przewidziane w rozporządzeniu, o którym mowa w art. [...] ustawy;
<<Proponowana definicja stanowi znaczne uproszczenie wobec obowiązującego dotychczas stanu prawnego. Nie odwołuje się ona do całego szeregu pojęć nieokreślonych i stworzonych wyłącznie na potrzeba prawa energetycznego w 1997 roku (//sposób ekonomicznie uzasadniony, zachowanie należytej staranności, ochrona interesów odbiorców//), natomiast wprowadza do definicji znane powszechnie w orzecznictwie polskich sądów pojęcie prawidłowej gospodarki, które to implikuje ekonomiczną zasadność danych kosztów. Ponadto jednak proponowana definicja idzie krok dalej i podaje punkt odniesienia dla zasad prawidłowej gospodarki - jest nim sprawnie działający rynek. Zgodnie z nowym brzmieniem definicji koszt jest kosztem uzasadnionym tylko wtedy, gdy przedsiębiorca postępuje tak gospodarnie, jak przedsiębiorca dążący do zapewnienia przedsiębiorstwu trwałego bytu w warunkach sprawnie funkcjonującego rynku. Oznacza to, że z jednej strony miarą działania nie może być rabunkowe eksploatowanie przedsiębiorstwa bez perspektywy na przyszłość (dekapitalizacja majątku jest w chwili obecnej równie powszechnym jak i niepokojącym zjawiskiem w ciepłownictwie). Z drugiej strony przedsiębiorca ciepłowniczy, który nie posiada na danym lokalnym rynku znaczącej konkurencji innych sposobów ogrzewania (czy to z racji braku faktycznych możliwości ich zastosowania czy to w wyniku znacznej różnicy w cenie na korzyść ciepła systemowego) nie może generować kosztów wyższych, niż potrzebne, ponieważ w wypadku sprawnie działającego rynku nie mógłby sobie na generowanie takich kosztów pozwolić.
W ten sposób proponowana definicja eliminuje nieścisłości brzmienia definicji obowiązującej dotychczas - "zachowanie należytej staranności skierowanej na (...)" - odwołującej się do pojęcia związanego z jakością działalności ("należyta staranność"), czyli niejako jej przymiotu - podczas gdy w dalszej części przymiot ten ma "zmierzać" do ochrony odbiorców. Ponieważ tylko samo działanie może zmierzać do określonego celu, a nie jego jakość, definicja ta jest problematyczna.
Z drugiej strony definicja proponowana odwołując się do mechanizmu rynku (nie dowolnego - rynku sprawnie funkcjonującego) jako miary słuszności działania przedsiębiorcy jest istotnym krokiem do realizacji założeń polityki energetycznej Polski, zgodnie z którymi kształtowanie cen ciepła ma docelowo odbywać się według metod rynkowych (Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, pkt 6.1. (str. 22) oraz pkt 6.3. (również str. 22) z dnia 10 listopada 2009 r.). O ile trudne może być natychmiastowe przejście do cen ciepła ustalanych wyłącznie rynkowo, tak konieczne jest oparcie ochrony odbiorcy przynajmniej o wzorce rynkowe, do których odnosi się proponowana definicja. Mechanizmem niezgodnym z założeniami polityki energetycznej jest natomiast odniesienie do dobra odbiorcy weryfikowanego urzędowo w postępowaniu administracyjnym.
----
[[ZmianyRegulacjiCieplownictwa2011 powrót do strony głównej]] artykułu o zmianach w regulacji w 2011 roku
